Vanwege het coronavirus werken onze medewerkers thuis.

N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.

Europese milieunormen Nieuwe normen om Tata Steel te verplichten zijn vervuiling te verminderen, moeten van de EU komen. Maar overleg daarover verloopt traag, en de industrie domineert het debat.

Als er ooit strengere regels komen voor de staalfabriek van Tata Steel in IJmuiden, dan vinden ze hun oorsprong in een kantoor in een buitenwijk van Sevilla. In het westen van de Spaanse stad, bijna aan de rand, staat een met roestvrij staal bekleed gebouw, oorspronkelijk neergezet voor een wereldtentoonstelling die er in 1992 plaatsvond.

Dit is het kantoor van het European Integrated Pollution Prevention and Control Bureau (EIPPCB), een agentschap van de Europese Unie dat de besprekingen leidt over de milieunormen waar de industrie in heel Europa aan moet voldoen. In dit ‘Sevilla-proces’ praten industriële brancheverenigingen, de Europese federatie van milieuorganisaties EEB en vertegenwoordigers van lidstaten met elkaar over regels voor de diverse sectoren, van papier tot staal. De besprekingen, met vaak meer dan honderd betrokkenen per sector, vormen het hart van de Europese industriewetgeving en zijn bepalend voor de leefomgeving en het milieu op het hele continent.

Des te vreemder, vindt Christian Schaible, wat hij er soms ziet gebeuren. Schaible schuift als beleidsmedewerker bij milieukoepel EEB regelmatig aan bij besprekingen. Een paar jaar geleden zat hij tegenover een Tsjechische nationale delegatie die deels bestond uit vertegenwoordigers van de metaalbewerkingssector. Het land had de industrie simpelweg meegenomen in de eigen delegatie. „Gek toch? Maar het gebeurde echt.”

Speelt de industrie een te grote rol bij de bepaling van Europese industriewetgeving? Voor de academische wereld én in de wandelgangen van Sevilla is dat een doorlopend thema. Milieuorganisaties als de EEB en juristen wijzen er al jaren op dat de industrie bij de EIPPCB vaak met veel mensen vertegenwoordigd is en in belangrijke mate het gesprek bepaalt. Milieuclubs met hun beperkte middelen schuiven daarentegen met kleine delegaties aan.

De discussie over de invloed van de industrie op de milieunormen is weliswaar niet nieuw, maar voor Nederland is ze dezer dagen extra relevant. De toezichthouder op staalfabriek Tata Steel in IJmuiden, de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG), spreekt zich de laatste tijd luid en duidelijk uit over ontoereikende normen. Wat de dienst betreft zou ‘Sevilla’ die moeten aanscherpen. Tot dat moment kan hij de omgeving „onvoldoende” beschermen, aldus een recente brief aan het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De staalfabriek (9.000 werknemers) stoot schadelijke PAK’s en andere stoffen uit, die de gezondheid van omwonenden kunnen schaden. Ook komt bij de staalproductie stikstof vrij; niet direct schadelijk voor omwonenden, maar wel voor het milieu.

Een voorbeeld. In mei bleek dat voor het controversieelste onderdeel van het gigantische Tata-complex, de kooksfabrieken, geen strenge uitstootnorm viel op te leggen voor stikstof en stof. Bij de kooksfabrieken wordt steenkool klaargemaakt voor het staalmaakproces in de hoogoven. De installaties, stelde de Omgevingsdienst vast, zijn zo oud dat ze een uitzonderingspositie hebben en relatief veel stof en stikstof mogen uitstoten. Bij stikstof gaat het dan om een uitstoot die 3,5 keer zo hoog is als genormeerd voor nieuwere fabrieken.

In mei bleek dat de kooksfabrieken van Tata Steel geen strenge uitstootnorm viel op te leggen voor stikstof

Soms probeert de toezichthouder wel een strenge norm op te leggen, maar dat stuit op weerstand vanuit Tata Steel. Zo loopt nu een bezwaarprocedure over strengere normen voor de zwavelzuurfabrieken. Volgens Tata Steel wil de Omgevingsdienst ten onrechte „scherp vergunnen”, terwijl de Europese norm dat niet vereist.

Toen Maria Lee, hoogleraar recht aan University College London, het Sevilla-proces begon te bestuderen, was ze verbaasd. „Het verraste me dat de industrie er zo sterk vertegenwoordigd is”, zegt ze. „Ngo’s mogen erbij zijn, maar ze hebben totaal niet genoeg middelen en kennis.”

Bij de gesprekken in Sevilla draait het erom vast te stellen wat de ‘best beschikbare technieken’ zijn – zogenoemde bbt-conclusies – voor allerlei industrieën, van papier tot staal. Welke fabriek in Europa produceert het schoonst? Is het haalbaar daar gebruikte techniek elders te verplichten? Welke filters komen erbij kijken, welke uitstootniveaus, welke productietechnieken? Daarop worden dan de normen voor de komende jaren gebaseerd.

In theorie is dit een objectief proces. In de praktijk is de gang van zaken in Sevilla allesbehalve objectief. Want in mankracht en kennis overvleugelt de industrie daar de milieubeweging, lidstaten en het EIPPCB-agentschap zelf ruimschoots. Van veel besprekingen worden de precieze aanwezigheidslijsten niet gedeeld, ook niet na vragen van NRC. Maar van bijvoorbeeld de besprekingen over grote energiecentrales is bekend dat er 137 industrievertegenwoordigers aanwezig waren, tegenover 8 van milieukoepel EEB en 25 van het EIPPCB. Elke lidstaat nam een handvol ambtenaren mee.

Het is niet vreemd dat de industrie aan tafel zit, zegt professor Lee. In dit soort processen kun je niet zonder. Ook de industrie benadrukt doorgaans dat ze nu eenmaal de meeste kennis hebben over de installaties waar over gepraat wordt. Maar in de disbalans zitten wel risico’s. Die zijn uitgebreid beschreven in academische onderzoeken. Zo is het onmogelijk voor de vertegenwoordigers van de milieuclubs alle details door te nemen. Daarnaast bestaat het risico dat de industrie, tevens leverancier van data over fabrieken, informatie achterwege laat.

„We moeten van alle onderwerpen redelijk wat af weten”, zegt Jean-Luc Wietor, beleidsmedewerker van het EEB, die regelmatig meevergadert in Sevilla. „Maar sommige parameters zijn belangrijker dan andere, en daar focussen we dan op.” Je kunt nu eenmaal niet alles bijhouden. Volgens hem probeert de industrie ook weleens het accent te verschuiven naar minder controversiële aspecten van de productieprocessen. Daar moet je dan doorheen prikken, aldus Wietor.

Het is, benadrukt de EEB zelf, in principe de eigen verantwoordelijkheid van milieuorganisaties om op niveau te kunnen meepraten. Maar natuurlijk is dat lastig, zegt professor Lee. Als ngo moet je je focussen op campagnes waarmee je aandacht, publiciteit en donateurs genereert – en daar hoort praten over technische onderwerpen in een kantoortje in Sevilla nu eenmaal niet direct bij.

Het ongelijke krachtenveld leidt naar de mening van de EEB vaak tot bbt-conclusies vol uitzonderingen, of die simpelweg slecht zijn. Zo zorgt de industrie er volgens de milieukoepel vaak voor dat héél veel verschillende fabrieken model staan voor de best beschikbare techniek, waardoor maar weinig fabrieken betere technieken hoeven in te voeren. Ook is er vaak ruimte voor uitzonderingen wanneer het te duur of te complex zou zijn een installatie te voorzien van betere technieken.

De industrie ziet dat doorgaans anders: sommige uitzonderingsclausules vindt ze simpelweg noodzakelijk. Neem de wetgeving voor kooksfabrieken in de staalindustrie. Daar is in 2012 flinke discussie over geweest, bevestigen vertegenwoordigers van industrie en overheid. De industrie acht het niet mogelijk deze fabrieken lage normen voor stikstofuitstoot op te leggen. Het zou onmogelijk zijn een kooksfabriek uit te zetten, die draait permanent door. Daarom kan er geen extra stikstofafvang op gebouwd worden.

De uitzondering voor de oudere fabriek is een typisch probleem van milieuwetgeving

Zo kwam het dat er voor fabrieken ouder dan tien jaar geen verplichting bestaat de stikstofuitstoot terug te dringen. In de praktijk betekent dit dat voor weinig kooksfabrieken in Europa een norm geldt, want veruit de meeste zijn decennia oud. „Een typisch probleem van milieuwetgeving”, zegt professor Lee: „De uitzondering voor de oudere fabriek.”

Volgens de industrie is die uitzondering onontkoombaar: alleen op deze manier kun je nog staal maken in Europa. Want geen staalbedrijf zet hier een nieuwe fabriek neer. Zoiets vergt een enorme investering, terwijl staal maken op basis van kolen geen toekomst lijkt te hebben. Alleen in Azië bouwen staalbedrijven nog nieuwe kooksfabrieken: daar is het geloof in kolen groter.

Of deze argumentatie voor de kooksfabrieken klopt, is moeilijk vast te stellen. En dat is precies het probleem met het Sevilla-proces, waar de industrie het debat domineert met technische argumenten die soms moeilijk te checken zijn.

Ofschoon Europa maar een handvol kooksfabrieken telt, is de discussie erover niet uitgewoed. Ook over andere uitstootnormen voor de staalindustrie zal een volgende keer stevig worden gedebatteerd. In principe moeten de gesprekken hierover in Sevilla elke acht jaar plaatsvinden. Die periode heeft de Europese Commissie vastgelegd in de industriewetgeving. Dat moet fabrieken bij de tijd houden, en de Europese leefomgeving schoon.

De Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebeid en milieuorganisaties staan te springen om de staalindustrie in een nieuwe gespreksronde strengere normen op te leggen. De OD NZKG heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat al nadrukkelijk verzocht om een plek aan tafel, via de Nederlandse delegatie. Daar wil de dienst zich hard maken voor strengere uitstootnormen.

Probleem: het is totaal onduidelijk wanneer dit gaat gebeuren. De bbt-conclusies moeten elke acht jaar vernieuwd worden, maar in Sevilla staat één ding vast: die deadline wordt zelden of nooit gehaald. Lidstaten en agentschap hebben bijvoorbeeld lang niet genoeg ambtenaren beschikbaar, zo blijkt uit een op het internet te vinden presentatie van het EIPPCB. En als het overleg dan eindelijk begint, kan het nog eens vele jaren duren voor er overeenstemming is.

Lidstaten mogen aan Sevilla doorgeven welke sector ze met voorrang willen aanpakken. Bij Nederland staat de staalindustrie hoog op de lijst, maar dat kan bij andere landen weer anders zijn. Met de conclusies uit 2012 is de sector nog relatief recent met nieuwe eisen geconfronteerd. De Omgevingsdienst wil ook wel aan de slag met de bbt-conclusies voor opslag en overslag van goederen. Die stammen uit 2006, en zijn voor Tata Steel – waar veel stoffige kolen liggen opgeslagen – net zo goed erg relevant.

Heeft u een tip over dit onderwerp, ziet u een spelfout of feitelijke onjuistheid? We stellen het zeer op prijs als u ons daarover een bericht stuurt. U kunt ons ook anoniem een tip geven.